众所周知，非税收入是国家机关、事业单位和具有行政管理职能的社会团体、企业主管部门为履行或代行政府职能，依据国家法律法规以及凭借国有资产(资源)、国家投入而收取的，属于除税收以外的国家财政性资金，必须全部上缴国库或财政专户，实行“收支两条线”管理。自2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》和湖南省颁发《湖南省非税收入管理条例》实施至今，城步县政府非税收入管理取得了长足的进步，但历年非税收入的征管报告和政府审计资料提醒我们，加强非税收入管理任重道远、前景光明、道路曲折。

　　一、当前非税收入管理中存在的主要问题

　　(一)非税收入规模偏大虚高。自2010年以来,城步县非税收入成倍增长:2010年纳入预算管理的非税收入3342万元,政府基金收入4200万元；2011年纳入预算管理的非税收入5477万元,政府性基金收入4400万元；2012年纳入政府预算管理的非税收入8076万元,政府基金收入2600万元, 纳入财政专户管理的非税收入7600万元。2013年纳入政府预算管理的非税收入10465万元,政府基金收入2291万元, 纳入财政专户管理的非税收入2188万元。以2012年为例，城步县财政收入24715万元，其中税收收入7513万元，非税收入8076万元，税收收入占财政收入的比重仅为30%，非税收入占财政收入的比重却达到33%，2013年比重却达到35%。从城步县目前非税收入实际规模和管理方式来看，年度非税收入基本上做到应收尽收，能纳入财政预算形成可用财力不到4000万元。而2014年的征收目标却是：纳入一般预算收入的非税收入11354万元,政府性基金收入41873万元，超出实际约50000万元。在市场经济体制下，政府财政收入的主体是税收，作为必要补充的非税收入主要来源于凭借政府权力取得的行政事业性收费和政府性基金。如果规模过大，且部分收费基金在资金性质、界线方面与税收收入存在模糊地带，容易产生“费挤税”现象，虚增财政收入，不利于发挥税收筹集财政收入的主体功能。

　　(二)管理模式要改革 管理力度需加大。一是纳入预算管理方式不统一。目前城步县非税收入是纳入财政综合公共预算、政府基金预算当中的。执收单位收取的非税收入在2010年-2011年实行财政综合预算，按8.33制考核，年末完成任务的预算经费全部拨付到位，末完成的则按所欠任务比例扣减预算经费。2012年有部分单位未实行财政综合预算，形成非税收入预算执行模式不统一。

　　二是权力部门的非税收入征管难度大。一些权力部门利用本部门的公共权力资源收取的服务性收费和捐赠等款项，没有按规定纳入财政管理，甚至少数权力机关更是将案件罚没款以种种理由拒绝不缴。

　　三是医疗卫生系统的收费收入末纳入财政管理。根据非税收入管理和医疗卫生改革有关规定，医疗收入中除药品收入外其他的诊疗收费属于非税收入，应作为政府非税收入纳入财政。目前，城步县医疗卫生系统的非税收入管理严重滞后，这部分收入长期以来游离于非税收入“笼子”之外，一方面是由于城步县地处偏远，交通不便造成的，另一方面是有相当多的领导和管理者思想认识不足引起的。

　　四是国有(资产)资源收益征管不到位。城步是一个多山地区，森林、草地资源十分丰富，因而形成的旅游资源也非常丰富，但目前该县的旅游门票收入仍未纳入财政管理。

　　五是统筹力度不够。目前城步县政府可统筹使用的非税收入，实际上是纳入财政公共预算管理的非税收入，同时还要扣除征收过程发生的征收成本,实际可用的财力数额较小。以2012年为例，尽管政府非税收入总量达到1.5亿元，其中纳入公共预算财政预算管理的仅为7000万元，占非税收入总量的46%，如扣除专项收入和征收成本，这一比重不会超过25%。

　　(三)制度建设明显滞后。目前非税收入的制度体系尚不健全。从高层次来来看：现行《预算法》、《会计法》等财政法律法规较少涉及非税收入方面的内容；涉及非税收入管理的文件层次较高的只有一些条例和财政部发的通知等，难以上升到法律的层面。很多非税收入管理规定已经不符合新形势下的管理要求，需要进行修改、补充、完善。从县级层次来看：城步县非税收入中的国有资源(资产)形成的国有收益管理方面至今没有正式的文件规定。总而言之，我国当前仍缺乏一部指导非税收入管理的纲领性法规制度。

　　二、进一步完善非税收入管理的建议

　　(一)加强清理整顿，严格管理范围

　　对于目前的各项非税收入，要严格按照“收支两条线”的原则进行规范管理。

　　一是根据政府职能及财政制度要求，对现有非税收入尤其是收费要进行全面清理整顿；取消不合法和不合理的非税收入项目，取消政府实施公共管理和提供公共服务的收费。对一些已多次提出整改要求仍未整改且暗中继续收取或收费不开票的单位要严肃处理。

　　二是随着事业单位改革的继续推进，按照政企职责分开的要求，将现有收费中一些不再体现政府职能而体现为市场经营服务以及一些挂靠在政府部门，利用政府公权收取费用，谋取利益的企业单位的收费转为经营性收费，不再作为政府非税收入管理。

　　三是将所有非税收入纳入预算管理，彻底消除体制外循环的非税收入。加大对政府权力部门非税收入征管，政府权力部门要带头执行财经制度，杜绝将政府非税收入纳入自己腰包，窃为己有的行为。

　　通过清理整顿，逐步减少政府非税收入在政府收入中的比例，相应提高税收收入所占比重，逐步完善以税收为主、非税收入为辅的与社会主义市场经济体制相符合的政府财政收入体系。

　　(二)挤干水份 按实征收

　　近几年，国家陆续取消一些行政事业收费项目，每年影响城步县正常的非税收入达800万元。从实际情况来看，城步县非税收入的规模不是增大而应是减少；从近三年政府确定非税收入年度征收任务看，规模是快速扩大的：2011年非税收入征收任务2692万元，实际完成5477万元，2012年非税收入任务4479万元，实际完成8076万元，2013年非税收入任务8294万元，实际完成10465万元。上述数据表明，非税收入规模成倍扩张，形式喜人。但实际情况是：年度非税收入规模约为3000万元左右，2011年完成任务中“水份”有1600万元， 2012年达到2000万元，2013年同样有。这些“水份”既不形成可用财力，反而会推高财政收入的虚增长，更为严重的是虚增的收入严重影响上级财政的转移支付支持力度，于我县的经济发展没有任何好处。只有按实征收，降低非税收入占财政收入的比重，才有可能最大限度的争取上级财政的支持。

　　(三)强化资金统筹，严肃综合预算

　　目前部分非税收入实行“收支挂钩”的管理方式，即有其特定历史背景下的合理性，也有其局限性。我国财力有限、支出需求不断扩大，为扶持特定事业发展，筹集资金用于建设具有不可比拟的优越性。从资金性质来讲，国家机关、事业单位及具有行政管理职能的社会团体、企业主管部门等，依据国家法律法规,凭借国有资产(资源)和国家投入而收取的非税收入属于财政性资金，财政部门作为为人民当家理财的职能部门，在政府的领导和社会各界的监督下，应对这些资金统筹使用。

　　对所有单位全部实行综合预算,彻底改变过去若“明”若“暗”的收支挂钩模式，由财政结合财力统筹安排，编制真正的综合预算。一是要按照经济发展的规律和要求，转变理财观念和管理方式，充分发挥非税职能部门的作用,严格审核非税执收成本,杜绝执收单位虚报执收成本,多得财政资金。通过科学编制部门预算，保障职能部门正常开展各项事业的经费需要。二是财政在安排部门支出时，要综合考虑单位的各项资金来源，对于单位自有资金或结余资金较大的，在安排预算时，应按规定先使用单位自有资金或结余资金，不足部分再通过公共预算予以补充。

　　(四)健全征收管理制度，提供制度保障

　　一是修订现有各项非税收入法规制度，构建完整的非税收入管理体系。

　　二是研究制定适用于城步县范围内的国有资产(资源)收益的征收规定，增强非税收入征收、使用管理制度的约束力、可行性。

　　(五)加强资金监缴，完善收缴系统

　　深入研究非税收入收缴监管的措施、手段和方式，发挥非税收入收缴系统动态监控功能作用，及时发现并解决问题。按照《财政国库管理制度改革方案》有关要求，进一步扩大非税收入收缴改革范围，深化改革级次，完善收缴程序，强化票据和非税收入监督稽查管理。